مجلة وفاء wafaamagazine
قال النائب السابق الدكتور نقولا فتوش في مطالعة طويلة عن صلاحية التشكيلات القضائية: “إن الكلمة الطيبة تحمل الأذية إذا جاءت في غير موضعها فكيف اذا كانت خارجة عن الأصول واللياقة والدستور والقانون.
إن صلاحية التشكيلات القضائية تعود مجلس القضاء الأعلى وقد وافقت عليها وزيرة العدل، ووزيرة الدفاع، ووقع مشروع المرسوم الوزراء المختصون ودولة رئيس مجلس الوزراء.
في تاريخ 9/6/2020 نشرت “الوكالة الوطنية للإعلام” رد فخامة رئيس الجمهورية مشروع مرسوم التشكيلات والمناقلات القضائية وقد جاء رد الرئيس عون في كتاب وجهه المدير العام لرئاسة الجمهورية الى رئيس مجلس الوزرا الدكتور حسان دياب بواسطة الأمانة العامة لمجلس الوزراء.
“بعد التحية، بناء على توجيهات فخامة رئيس الجمهورية العماد ميشال عون، أتشرف بإبلاغكم “ملاحظات فخامته على مشروع المناقلات القضائية، مع التمني بإبلاغها من الوزراء “المعنيين على سبيل الاطلاع والاعتبار، ومن دون أن تؤسس على هذا الكتاب أي سابقة “دستورية بمعرض امتناع فخامة الرئيس عن توقيع أي مرسوم عادي يخضع إصداره “بتوقيعه إلى تقديره المطلق عملا بأحكام الدستور”.
فالتوجيهات توجه من الرئيس التسلسي الى الموظفين، ورئيس الحكومة والوزراء ليسوا بموظفين فقد أصبحوا بعد تعديل الدستور عام 1990 تناط بهم وبمجلس الوزراء السلطة التنفيذ به أي أصبحوا هم الحكم وليسوا بأمناء سر.
ورئيس الحكومة هو رئيس السلطة التنفيذية ولا يخاطبه مدير عام بكتاب يتضمن تقريعا وإنتقادا وتوجهات متجاوزا لكل الأعراف الدستورية والقانونية.
ورد في البيان ما حرفيته: “وما من شأنه أن يحفظ هيبة المرجعية القضائية العليا التي، وأن تتمتع بالشخصية “المعنوية يبقى أنها تدبر سلطة نحن في أمس الحاجة اليها.
صحيح أنها ليست شخصية معنوية ولكنها سلطة ويقتضي التعامل معها تحت مبادئ فصل السلطات وطريقة التخاطب في ما بينها.
وهناك الكثير من الأمور الواردة في البيان غير محلها ومكانها وخارجة عن الأصول ولا تستحق الرد.
وعليه، المدير العام للقصر الجمهوري لا صفة له ولا أهلية ولا صلاحية لتوجيه كتاب يتضمن توجيهات بعدما إمتنع فخامة الرئيس عن توقيع مرسوم التشكيلات القضائية.
والإقتناع يتأتى عن مخالفة قواعد الصلاحية، إذا لا شرعية خاصة يطلق عليها إسم عدم الصلاحية وهي إحد العيوب الخطيرة التي تشوب العمل أو القرار الإداري فتفسده.
ولهذا العيب شكلان: -أولهما يتثمل في إغتصاب السلطة الذي يعني إتخاذ قرار إداري بمعزل عن أي صفة شرعية أي يتدخل أشخاص غرباء تماما عن الوظيفة العامة، في شؤون هذه الوظيفة، بإنتحالهم صفة الموظف العام. ويعتبر أيضا إغتصابا للسلطة تدخل سلطة إدارية في موضوع يدخل ضمن إختصاص السلطة التشريعية أو السلطة القضائية. وحتى أيضا تدخل من يعود له تنفيذ قرار إداري في مهمات سلطة تقريرية.
– وثانيهما يتمثل في عدم الإختصاص الذي يعني تدخل سلطة إدارية في صلاحيات سلطة إدارية أخرى.
ومن البديهي القول إن الشكل الأول هو في ذاته أخطر من الثاني لعدم توافر أي علاقة لا من قريب ولا من بعيد، بين القرار وبين متخذه. وتضمن البيان عبارة “التوجيهات”
فمن المتعارف عليه في القانون الإداري أن هذا النوع من التدخل، في أوامر الخدمة والتعاميم التي يوججها الرئيس الى مرؤوسيه محددا لهم ما يجب أن يكون عليه موقفهم وتصرفهم في مواجهة قضية معينة، ومن حيث المبدأ ينبغي للمرؤوس أن يتقيد بهذه الأوامر. علما أن الوزير يدير شؤون وزارته وفق المادة 66 ولا يتلقى توجيهات على صفحات الإعلام وخصوصا إن كان مشوبا بعدم الشرعية.
فمصادر الشرعية، نظام تسلسلي مؤاده إخضاع أجهزة الدولة بعضها للبعض الآخر. ويعتمد في هذا الشأن المقياس العضوي، أي انه، لتصنيف القواعد القانونية وتحديد مرتبتها، ينظر الى السلطة التي صدرت عنها القاعدة: فالدستور يعلو القانون، والقانون يعلو المرسوم، والمرسوم يتقدم القرار الخ… وعلى هذا الأساس يكون التسلسل العضوي الآتي:
– المشترع يتقيد بأحكام الدستور.
– رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء ومجلس الوزراء يتقيدون بالقانون والدستور معا.
– الوزير يتقيد بالدستور والقانون والمرسوم.
وهكذا تبدو الشرعية الإدارية بمثابة شلال منتظم حيث الأعمال الإدارية التنظيمية تخضع للشرعية وتعتبر مصدرا للشرعية في آن.
ثابت في كتاب المدير العام للقصر الجمهوري أن فخامة الرئيس إمتنع عن توقيع مرسوم التشكيلات القضائية أي عن القيام بما يجب.
أولا: مبدأ الشرعية والعمل الإيجابي (Légalité et action positive)
من البديهي القول إن مبدأ الشرعية يقيد الإدارة، قبل كل شيء، في سياق ممارستها الإيجابية لصلاحياتها وذلك بفرض إحترام الأعمال الإدارية للقواعد التي تتكون منها الشرعية.
ومن البديهي القول أيضا إن هذا القيد يضيق أو يتسع بقدر ما تترك القاعدة القانونية المعنية، أو لا تترك، مجالا للإدارة لإختبار منهج في التحرك والعمل. وفي هذا الإطار بالذات يكمن الفارق الأساسي بين السلطة المقيدة والسلطة الإستنسابية.
ثانيا: مبدأ الشرعية والإمتناع عن القيام بعمل واجب (Légalité et abstentions)
لا يقتصر مفعول مبدأ الشرعية على إلزام الإدارة الخضوع للقواعد القانونية في أعمالها ذات الصفة الإيجابية وحسب، ولكن من شأنه أن يلقي عليها أيضا موجب التحرك في ظروف معينة، وبعبارة أخرى يحظر عليها الإمتناع عن القيام بعمل واجب.
وهكذا:
1 – عندما يكون هناك نص صريح يحتم على الإدارة إتخاذ تدبير معين، فما من شك أن هذه الأخيرة تكون ملزمة إتخاذ هذا التدبير، ومجرد رفضها لذلك، يشكل في ذاته لا شرعية تعرض قرار الرفض هذا للإبطال كما تعرض قرار الإدارة للمسؤولية.
2- في غياب النص الصريح تعتبر الإدارة مبدئيا حرة في تقدير الموقف المناسب الذي يجب أن تقفه. غير أن هذا البدأ ليس مطلقا، ولنا أمثلة كثيرة في هذا الشأن في جعبة الإجتهاد، منها القرار التالي:
– إعتبر مجلس الشورى الفرنسي أن إدارة الشرطة إمتنعت عن القيام بما يتوجب عليها لمواجهة موقف ذي خطورة خاصة يهدد النظام العام والسلامة والصحة العامة عندما لم تقدم على إتخاذ التدابير الضرورية لمواجهة هذا الموقف الخطير والحؤول دون تفاقمه. وغني عن القول إن القضاء إعتبر هنا أن إمتناع الإدارة عن إتخاذ ما يلزم من التدابير يعتبر – حتى في غياب النص – موقفا غير شرعي يتوجب معاقبته بإبطال قرار الرفض.
– شورى فرنسا 23 تشرين الأول 1959، دوبليه، مجلة القانون العام 1959، ص 1253.
3 – يتعين على الإدارة أن تتخذ التدابير التنظيمية الضرورية لضمان تنفيذ القوانين والأنظمة، ضمن مهلة معقولة وإلا إعتبر تمنعها في غير محله وتكون مخطئة ومسؤولة عن خطئها هذا.
– شورى فرنسا 13 تموز 1951، إتحاد المحاربين القدامى، مجموعة 1951، ص 403.
– شورى فرنسا 27 تشرين الثاني 1964، Dame Vve Renard، مجموعة 1964، ص 590.
كما أن مخالفة العمل الإداري للشرعية يمكن أن تحصل بطرق مختلفة.
ويعود ذلك الى كون العمل الإداري – ككل عمل قانوني – يتألف من عناصر عدة يمكن أن يكون أحدها، من دون العناصر الأخرى، متعارضا مع القواعد القانونية.
وهذه العناصر التي تؤلف العمل الإداري القانوني هي: الإدارة الظاهرة، الموضوع، الغاية، والدافع. وكل من هذه العناصر يمكن أن يكون مشوبا بعيب خاص به، فتظهر بهذا الشكل المظاهر المتعددة للاشرعية.
في أي حال، إن كلا من هذه العيوب يشكل سببا للإبطال في نطاق المراجعة لعلة تجاوز حد السلطة.
1 – اللاشرعية المرتبطة بصفة متخذ القرار:
إن ممارسة مرجع غير صالح إختصاصا معينا يشكل المظهر الأول للاشرعية وهو عدم الصلاحية.
2 – اللاشرعية بالنسبة الى شكل القرار:
أي العيب الشكلي الذي يرتبط أيضا بأصول التعبير عن الإرادة، وهو ينتمي مع عيب عدم الصلاحية الى فئة ما يسمى أحيانا ب -“اللاشرعية العضوية” أو اللاشرعية الخارجية مقابل العيبين الآخرين اللذين ينتميان الى اللاشرعية المادية أو اللاشرعية الداخلية.
3 – اللاشرعية المرتبطة بالموضوع والسبب:
وهي تعني أن المرجع الذي إتخذ التدبير الإداري لم يكن مخولا لإتخاذه، أو أن التدبير المتخذ محظر بصورة مطلقة، أو أنه لا يمكن إتخاذه إلا في ظروف معينة وإستنادا الى وقائع لم ترَ النور في الحقيقة وهذا ما يسمى بعيب مخالفة القانون.
4 – اللاشرعية المرتبطة بالغاية:
وهي تعيب العمل الإداري عندما يتخذ المرجع الصالح قرارا يستوفي في ذاته كل الشروط القانونية ولكنه يرمي الى غاية غير تلك التي منحت الصلاحية لأجلها. وهذا تنطبق عليه تسمية الإنحراف في إستعمال السلطة.
بعد هذا نكمل أن الدستور كرس القضاء سلطة في المادة 20 منه:
“السلطة القضائية تتولاها المحاكم على اختلاف درجاتهم واختصاصاتها ضمن نظام ينص عليه “القانون ويحفظ بموجبه للقضاة والمتقاضين الضمانات اللازمة.
أما شروط الضمانات القضائية وحدودها فيعينها القانون
والقضاة مستقلون في إجراء وظيفتهم وتصدر القرارات والأحكام كل المحاكم وتنفذ باسم الشعب اللبناني.
ونصت الفقرة “هـ” من مقدمة الدستور على أن:
النظام قائم على مبدأ الفصل بين السلطات وتوازنها وتعاونها.
وعليه صدر قانون القضاء العدلي برقم 153/1982 وتعديلاته فنص في المادة الخامسة منه مع تعديلاته لعام 1985 والتعديلات اللاحقة تاريخ 21/12/2001:
عدل نص المادة 5 بموجب المادة 4 من المرسوم الإشتراعي رقم 22 تاريخ 23/3/1985 على الوجه التالي:
بالإضافة الى المقررات التي يتخذها مجلس القضاء الأعلى والآراء التي يبديها في الحالات المنصوص عليها في القانون والأنظمة تناط به الصلاحيات التالية:
أ – وضع مشروع المناقلات والالحاقات والإنتدابات القضائية الفردية أو الجماعية وعرضها على وزير العدل للموافقة عليه.
ب – عدل نص الفقرة (ب) من المادة 5 بموجب المادة 2 من القانون رقم 389 تاريخ 21/12/2001 على الوجه التالي:
لا تصبح التشكيلات نافذة إلا بعد موافقة وزير العدل.
– عند حصول اختلاف في وجهات النظر بين وزير العدل وبين مجلس القضاء الأعلى تعقد جلسة مشتركة بينهما للنظر في النقاط المختلفة عليها.
– إذا استمر الخلاف ينظر مجلس القضاء الأعلى مجددا في الأمر لبته ويتخذ قراره بأكثرية 7 أعضاء ويكون قراره في هذا الشأن نهائيا وملزما.
– تصدر التشكيلات القضائية وفقا للبنود السابقة بمرسوم يتخذ بناء على اقتراح وزير العدل.
– مع مراعاة أحكام تعيين القضاة الذين تلحظ القوانين النافذة تعيينهم بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء، لا يرقى ولا ينقل أي من أعضاء مجلس القضاء الأعلى طوال مدة ولايته.
ج – تأليف المجلس التأديبي للقضاة.
د – درس ملف أي قاض والطلب الى هيئة التفتيش القضائي إجراء التحقيقات اللازمة واتخاذ التدابير والقرارات المناسبة.
هـ – النظر في طلبات العفو الخاص التي يقدمها المحكومون بعقوبة الإعدام أو التي تحيلها عليه المراجع المختصة.
و- تعيين لجنة من 3 من أعضائه للنظر في سائر طلبات العفو الخاص.
ز- إبداء الرأي في مشاريع القوانين والأنظمة المتعلقة بالقضاء العدلي، واقتراح المشاريع والنصوص التي يراها مناسبة في هذا الشأن على وزير العدل.
وعليه يتبين أن:
– المادة الخامسة نصت بشكل صريح وواضح على أن صلاحية التشكيلات تعود الى مجلس القضاء الأعلى.
– إن صلاحية وضع مشروع المناقلات القضائية يضعها مجلس القضاء الأعلى.
– مجلس القضاء يعرض المشروع على وزير العدل للموافقة.
– عند حصول اختلاف في وجهات النظر بين وزير العدل وبين مجلس القضاء الأعلى تعقد جلسة مشتركة بينهما للنظر في النقاط المختلفة عليها.
– إذا استمر الخلاف ينظر مجلس القضاء الأعلى مجددا في الأمر لبته ويتخذ قراره بأكثرية 7 أعضاء ويكون قراره نهائيا وملزما.
فمجلس القضاء الأعلى اتخذ قراره وفقا للأصول ووافقت وزيرة العدل ووزيرة الدفاع ووقع إقتراح المرسوم رئيس الحكومة وأصبح نهائيا بالنسبة الى ما فصل فيه وملزما، أي أصبحت له القوة التنفيذية الملزمة.
وفي ضوء كل هذه الوقائع القانونية والصريحة تصدر التشكيلات القضائية وفقا للبنود المذكورة بمرسوم يتخذ بناء على اقتراح وزيرالعدل وتوقيع المرسوم هو شكلي ولا يشكل معاملة جوهرية بعد تعديل الدستور سنة 1990.
هو المرسوم وقعته وزيرة العدل وزيرة الدفاع ووزير المال ورئيس الحكومة وأرسل إلى فخامة الرئيس لتوقيعه لكنه رفض التوقيع متذرعا بصلاحية لم تمنح له قانونا وإن وجدت فهي صلاحية مقيدة وغير استنسابية على الإطلاق.
إن المدير العام في البيان يقول ما حرفيته:
“في معرض إمتناع فخامة رئيس الجمهورية عن توقيع أي مرسوم عادي يخضع إصداره “بتوقيعه الى تقدير المطلق عملا بأحكام الدستور فهل سلطته إستنسابية أم مقيد وما هو” الفرق.
بين السلطة الإستنسابية والسلطة المقيدة
إن مفهوم السلطة الإستنسابية (أو الصلاحية الإستنسابية) يناقض مفهوم السلطة المقيدة (أو الصلاحية المقيدة) (La compétence Liée ).
فطاقة الإدارة على التقرير ليست دائما واحدة، فأحيانا تطلق يد الحكام في ممارسة صلاحياتهم، وأخرى تقيد في حدود الإطار المعين لها.
1 – فالسلطة تكون إستنسابية عندما يكون المرجع الصالح لممارستها حرا في اتخاذ هذا القرار أو ذاك، فيعمل في كل ظرف بحسب تقديره له ويقرر في شأنه ما يستحسن.
2 – وتكون السلطة بالعكس مقيدة، عندما يفرض القانون على المرجع الإداري المختص اتخاذ تدبير معين واتباع مسلك لا يستطيع أن يحيد عنه قط.
– شورى فرنسا 8 ايلول 1997، فريون Vriotte، داللوز 1997، IR، ص 211، و 22 آذار 1999، كيمار Quémar DA 1999، نمرة 136.
مثلا: يحدد القانون شروط الحصول على رخصة الصيد، فإذا تقدم أحدهم ممن تتوافر فيهم هذه الشروط، بطلب للحصول على هذه الرخصة، فإن الإدارة ملزمة إجابة طلبه وهي لا تملك هنا أي مجال للتقدير والاستنساب.
– شورى فرنسا 13 تشرين الثاني 1946، ليتندار Létendart، مجموعة 1946، ص 268.
يتضح مما تقدم أن الأمر يتعلق بموضوع القرار L’objet de l’acte وبعبارة أوضح بالرابطة بين هذا الموضوع والدوافع les motifs الداعية اليه.
ففي حالة السلطة المقيدة، يقال لمتولي السلطة: لا يمكنك أن تتخذ هذا التدبير أو ذاك إلا إذا توافرت الأسباب المحددة لك، حتى إذا التأمت تلك الأسباب وكنت أمام الوضع الناتح من التئامها، فلا بد لك من التقيد بما رسم لك. وهذه القاعدة تنطبق على التشبيه الذي أطلقه إميل جيرار على الإدارة المقيدة صلاحيتها فقال: “إنها كالشخص المولج بتسلم بطاقة الدخول المرقمة في صالة الأوبرا أو السينما وبإرشاد صاحبها إلى مقعده من دون أن يكون له حق تغيير المقعد المرقم على البطاقة. وفي حالة السلطة الإستنسابية يقال له: “في وسعك أن تقدم أو لا تقدم على هذا العمل، فقدر بنفسك واستنسب ما تراه صالحا لمواجهة الموقف”.
– E. Girard: Etude sur la notion du pouvoir discrétionnaire revue générale d’adm. Mai-Juillet 1924.
أما في حالة الصلاحية المقيدة فيكون العمل الإداري، نسبة إلى موضوعه، غير شرعي إذا لم يكن متفقا مع الأحكام القانونية الراعية له. وهنا، بعكس ما ذكره أعلاه، تؤدي رقابة القاضي دورا مهما. فهو يستقصي مدى تقيد المرجع الإداري المختص بالشروط التي حددها القانون لصحة اتخاذ مثل هذا التدبير، وبعبارة أوضح، يتأكد القاضي من توافر الأسباب والظروف الواقعية التي اشترط القانون توفرها لاتخاذ التدبيرالمبحوث فيه، وما إذا كانت الظروف والوقائع التي استند إليها المرجع المختص تبرر تدبيره المذكور. وقد يتبادر إلى الذهن، هنا، أن القاضي إنما يراقب ملاءمة العمل المتخذ، ولكن هذا غير صحيح: إنه يراقب شرعية العمل باعتبار أن القانون جعل من عناصر الملاءمة هنا (وهي الظروف والوقائع الواجب توفرها لصحة اتخاذ القرار) شرطا أساسيا لشرعيته.
– تمييز لبناني عدد 57 تاريخ 14 آب 1952، ص 775
– شورى فرنسا 9 نيسان 1986، فوجيرو Faugeroux ، مجموعة ص 347
وعن مدى السلطة الإستنسابية والمقيدة
يقول الأستاذ بونار :
“لا تحتمل السلطة الإستنسابية القليل أو الكثير فهي تكون أو لا تكون”.
– Bonnard, droit adminstratif p. 77
في التشكيلات والمناقلات القضائية
صلاحية رئيس الجمهورية مقيدة وفقا لأحكام الدستور بعد 21 اليول 1990.
قبل القانون الدستوري الصادر في تاريخ 21/9/1990 الذي عدل بعض أحكام الدستور اللبناني الصادر بتاريخ 23/5/1926، كان رئيس الجمهورية اللبنانية هو الرئيس القانوني والفعلي للسلطة الإجرائية، وكان يتمتع، بالتالي، بصلاحيات إدارية تنفيذية واسعة.
ولكن القانون الدستوري للعام 1990 المشار إليه، انتزع منه هذه الصلاحيات جملة وتفصيلا وحولها الى مجلس الوزراء الذي أنيطت به السلطة الإجرائية بكاملها.
لذا، ولأن المقارنة بين الحقيقتين والحالتين ترتدي أهمية كبرى على الصعيد القانوني الدستوري والإداري، لا سيما في ضوء النظام البرلماني الديموقراطي الذي اعتمده لبنان، لا بد لنا من عرض هذه الصلاحيات كما كانت عليه قبل التعديل الأخير، وكما أصبحت عليه بعده.
قبل التعديل الدستوري تاريخ 21 أيلول 1990
بمقتضى أحكام الدستور اللبناني تاريخ 23 أيار 1926 المعدل تباعا بالقوانين الدستورية الصادرة في تاريخ 17 تشرين الأول 1927، و9 تشرين الثاني و7 كانون الأول 1943، و21 كانون الأول 1947، كانت صلاحيات رئيس الجمهورية تشمل:
نشر القوانين وضمان تنفيذها، عملا بالمادة 51 من الدستور التي تنص على ما يلي: رئيس الجمهورية ينشر القوانين بعد أن يكون وافق عليها، ويضمن تنفيذها بما له من السلطة التنظيمية.
ومن البديهي القول إن نشر رئيس الجمهورية القوانين لا يمكن أن يتم إلا بموافقته عليها بعد إحالتها عليه من رئيس المجلس النيابي. وبمجرد النشر تصبح هذه القوانين نافذة، وعدم النشر يجردها من قوة النفاذ هذه إذ ان توقيع الرئيس القانول لا يكفي وحده لإعطائه مثل هذه القوة.
ولكي يتوافر تنفيذ القوانين على الوجه الأصح والأحسن خولت المادة 51 من الدستور المذكور رئيس الجمهورية بصفته رئيسا للسلطة الإجرائية، اتخاذ تدابير نافذة، لها صفة عامة وغير شخصية: إنها السلطة التنظيمية (Le pouvoir règlementaire) التي بموجبها تصدر الأنظمة (Les règlements) .
السلطة التنظيمية المستقلة (Pouvoir règlementaire autonome) وهي التي يمارسها رئيس الجمهورية، بوصفه رئيسا للسلطة الإجرائية، بإصداره مراسيم عادية في مواضيع لم يعالجها أو لم يتطرق إليها المشترع، وبالتالي لم يصدر في صددها أي قانون.
هذه المراسيم هي عبارة عن أنظمة ضرورية لتسيير المرافق العامة إذ انها تتضمن حتما القواعد التي لا بد من وجودها لكي تتأمن ممارسة المواطنين لحقوقهم وحرياتهم بانسجام وضمن الحدود التي يجب أن تبقى هذه الممارسة في إطارها.
إنطلاقا من هذين المفهومين للسلطة الإجرائية، يمكن القول إن النظام يقسم الى قسمين:
“نظام مفروض (règlement intimé) وهو كان لرئيس الجمهورية أن يتخذه إنفاذا لرغبة السلطة التشريعية المعبر عنها صراحة في القانون، وذلك عندما يكلف المشترع السلطة التنفيذية باتخاذ التدابير اللازمة لتنفيذ القانون المعني، مع تحديد مهلة في بعض الأحيان لإصدار النظام المطلوب.
” ونظام عفوي (règlement spontané)، وهو الذي كان لرئيس الجمهورية أن يتخذه بمبادرة منه إذا ما تقاعست السلطة التشريعية عن ضمان تنفيذ القانون.
كما أن ترؤس جلسات مجلس الوزراء حيث تطرح على بساط البحث شؤون الإدارة ومشاكلها وتتخذ في شأنها التدابير اللازمة. هذه التدابير ترى النور بشكل مراسيم تعطيها قوة النفاذ. ذلك أن قرارات مجلس الوزراء لا تتمتع، في ذاتها، بالقوة التنفيذية ما لم تصغ بشكل مراسيم يوقعها رئيس الجمهورية والوزراء كل ضمن إختصاص وزارته. ولا يشذ عن هذا المبدأ إلا في حال وجود نص تشريعي صريح يعطيها مثل هذه القوة.
– وهنا لا بد من التمييز بين مجلس الوزراء Conseil des ministres والمجلس الوزاري أو conseil ministériel الذي يجمع أعضاء الحكومة برئاسة رئيس الوزراء.
– شورى لبنان 3 تموز 1959، فخري، المجموعة 1959، ص 141.
بعد التعديل الدستوري تاريخ 21 أيلول 1990
بموجب القانون الدستوري الصادر في التاريخ المذكور أعلاه، أصبحت السلطة الإجرائية مناطة بمجلس الوزراء (المادتان 17 و 65) بدلا من رئيس الجمهورية الذي انتزعت منه كل الصلاحيات التنظيمية والإدارية المذكورة آنفا، وأعطي صلاحيات بروتوكولية ذات طابع تمثيلي فقط (à caractère représentatif). فهو مثلا:
لم يعد ينشر القوانين ويضمن تنفيذها بما له من السلطة التنظيمية (مادة 51 قديمة)، بل أصبح يصدر القوانين… ويطلب نشرها… (المادة 51 جديدة)، وهو بات مرجعا غير مختص في ما يتعلق بضمان تنفيذها لأنه لم يعد يتمتع بأية سلطة تنظيمية، لا عادية ولا مستقلة.
وهو لم يعد رئيسا حكميا (de droit) لمجلس الوزراء، وإذا شاء أن يترأسه فلا يتمتع عندئذ بأي صفة فاعلة دستوريا وقانونيا، إذ حرم عليه النص صراحة أن يشارك في التصويت. (المادة 53 فقرة 1).
من هنا، يكون المبدأ الذي يميز بين مجلس الوزراء (Conseil des ministres) الذي يكون عادة في الأنظمة البرلمانية الديموقراطية برئاسة رئيس الجمهورية، والمجلس الوزاري (Conseil ministériel) الذي يترأسه عادة في الأنظمة المشار إليها رئيس الحكومة، قد فقد عندنا معناه. فلقد بات رئيس الحكومة رئيسا لكلا المجلسين وهو بالتحديد – وكما سماه الدستور الجديد – أصبح الرئيس الحكمي لمجلس الوزراء في الشكل والأساس.
وهو لم يعد يولي الموظفين المناصب في الدولة (المادة 53 القديمة) بل أصبح دوره مقتصرا على توقيع المراسيم الخاصة بذلك متى اقترنت بموافقة مجلس الوزراء الذي بات هو المرجع المختص بالموضوع (المادة 56 الجديدة)،
وكان يمكن أن يكون لرئيس الجمهورية، الى جانب تأثيره المعنوي كرئيس للدولة على أعمال مجلس الوزراء عندما يترأسه، تأثير عملي فاعل من خلال رقابته المباشرة على مشاريع المراسيم التي تحال إليه بكل حال ويجب أن تصدر عنه لأنه هو الذي يصدرها ويطلب نشرها (المادة 65)، ولكن مثل هذا التأثير ليس واردا لأن الدستور الذي أولاه هذه الصلاحية البديهية، استطرد فقيده بما يقرر مجلس الوزراء في حضوره أو غيابه. فالمادة 65 ذاتها أعطت الرئيس صلاحية الطلب الى مجلس الوزراء إعادة النظر في أي قرار من القرارات التي يتخذها المجلس خلال 15 يوما من تاريخ إيداعه رئاسة الجمهورية. ولكن، يقول النص، إذا أصر مجلس الوزراء على القرار المتخذ أو انقضت المهلة من دون إصدار المرسوم أو إعادته، يعتبر القرار أو المرسوم نافذا حكما ووجب نشره.
في كون وزيرة العدل التي لها صلاحية التوقيع وافقت على التشكيلات القضائية وأصبحت نافذة وملزمة بحكم قانون القضاء العدلي.
وضع المجلس الفرنسي بقراريه المتخذين في قضيتي سيكارد في 27/4/1962 ولوماريسيكيه في 25/1/1963 الصيغة التي لا يزال يعتمدها لتحديد الوزارء المكلفين التنفيذ الذين يشاركون في توقيع المراسيم الصادرة عن الوزير الأول بأنهم أولئك الذين لهم الصلاحية في التوقيع أو المشاركة في توقيع التدابير التنظيمية أو الفردية لتنفيذ المرسوم موضوع البحث.
– C.E. Ass. 27.4.1962 Sicard et autres, rec 279; C.E. 25.1.1963 Le maresquier, s. 1963, 221, concl. Kahn
Les ministres chargés de l’exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comportent nécessairement l’exécution de ces actes.
أما الوزير المسؤول للمشاركة في توقيع المراسيم الصادرة عن رئيس الجمهورية؛ فهو وفق التحديد الذي اعتمده المجلس الفرنسي بناء على مطالعة مفوض الحكومة Galabert في قراره في قضية بيلون في 10/6/1966 والذي لا يزال يعتمده في اجتهاده المستمر؛ فهو الوزير الذي يقع عليه بصفة رئيسية تحضير القرار وتطبيقه.
– C.E. 10 JUIN 1966 Pelon et autres AJDA 1966, p. 492 concl. Galabert
Le ministre responsable est celui auquel incombe à titre principal la préparation et l’application de la décision.
إن المرسوم هو كيان قانوني متكامل يجب ان يصدر وفقا للأصول الجوهرية التي حددها الدستور وإلا اعتبر منعدم الوجود لصدوره عن سلطة غير صالحة.
فالمرسوم الذي يصدر بدون توقيع الوزير المختص والذي يقع على عاتقه بصورة رئيسية تحضير المرسوم والإشراف على تطبيقه ومتابعة تنفيذه:
Le ministre intéressé ou responsable est celui auquel incombe à titre principal la préparation et le contrôle de l’application de la décision.
– Conc. Galabert sur CE 10 juin 1966, Pelon et autres 1966 p. 492
Un décret du Chef de l’Etat n’est jamais rendu que l’affaire ou sur la proposition du ministre que l’affaire et le contreseing est naturellement de la compétence du ministre qui a préparé le rapport et qui sera chargé de suivre l’exécution.
– M. Hauriou, précis du droit constitutionnel 1929 p. 413
– مجلس شورى قرار رقم 267 تاريخ 15/1/2002 م.ق.أ. – العدد 17-2005
فتوقيع وزيرة العدل المختصة هي الطريقة القانونية التي فرضها القانون الدستورية التي بموجبها يتولى الوزير إدارة مصالح الدولة وتطبيق الأنظمة والقوانين في ما يتعلق بالأمور العائدة إلى إدارته وبما خص به عندما يكون من الواجب إصدار المرسوم لأجل ذلك.
والمرسوم الموقع والمرفوع من وزيرة العدل المختصة ليس أمرا شكليا لازما فحسب بل إنه من المقومات الجوهرية لتكوين المرسوم الصادر لتعلقه بالصلاحية.
A.Calogéropoulos: Le contrôle de la légalité externe des actes administratifs unilatéraux.
In Bibl Droit Public – Tome 145 – 1983.
p. 83: … L’absence ou l’irrégularité du contreseing est ainsi abordée par une référence expresse et directe au vice d’incompétence.
إن المخالفة التي تشوب البيان هي على درجة من الجسامة بحيث يستحيل معها إسناده الى أي حكم من أحكام القانون مما يجعله منعدم الوجود القانوني وكأنه لم يكن.
R. Chapus D.A.G. T. I 15ème edition.
1204: C’est à titre exceptionnel et en raison de la gravité des vices qui l’entachent, que la non-conformité d’un acte à la légalité se traduit par son inexistence juridique : il sera considéré, selon l’expression habituelle de la jurisprudence, comme nul et non avenu , et déclaré tel sur recours en déclaration d’inexistence ou sur recours pour excès de pouvoir que le juge assimilera au précédent.
– مجلس شورى الدولة قرار رقم 93 تاريخ 8/11/2006 م.ق.أ. العدد 23 2012 – المجلد الأول صفحة 243
فالأسباب المدلى بها في كتاب المدير العام للقصر الجمهوري المستند إلى توجيهات فخامة الرئيس هي اعتداء على مهام وصلاحيات عائدة لمجلس القضاء ووزيرة العدل وهو ما استقر كل من العلم والإجتهاد على اعتبار انه يشكل أحد أوجه مخالفة قواعد الصلاحية.
وبما أن حصيلة ما توصل إليه العلم والإجتهاد حول هذه المسألة مفصلة كما يلي:
Auby et Drago: Traité des recours en matière administrative, Litec, Edition 1992, P. 352 :
L’usurpation des fonctions non administratives par les autorités administratives :
N° 214: ….. Cette situation concerne des actes qui émanent d’autorités administratives. L’irrégularité de ces actes réside en ce qu’ils ne rentraient pas dans la compétence de leurs auteurs; cependant, la particularité de cette situation consiste en ce que la compétence usurpée n’appartenait à aucune autorité administrative.
. certaines de ces décisions n’entrent dans la compétence d’aucun sujet de droit et ne pouvaient être prises par quiconque (réf…); d’autres pourtant …. Relèvent de la compétence d’autorités publiques non administratives ou encore de personnes privées, sur laquelle l’administration a commis un empiétement.
N° 215: Empiètement sur les attributions des personnes privées:
Dans les hypothèses relativement exceptionnelles où une autorité administrative prend une décision qui incombait à une personne ou un organisme privé, la juridiction administrative prononce l’annulation de cet acte dans le cas où il peut être considéré comme faisant grief au requérant.
– قرار مجلس شورى الدولة رقم 194 تاريخ 19/1/2006 م.ق.أ. – 2011 المجلد الأول صفحة 386.
هكذا التشكيلات القضائية أصبحت نافذة، وبيان المدير العام للقصر الجمهوري فاقد كل أساس قانوني، كل شرعية داخلية أو خارجية ومخالف لقواعد الصلاحية، ومخالف لأحكام السلطة المقيدة ولأحكام الدستور، وللفقرة “هـ” من مقدمة الدستور ولأحكام القانون ويعوق سير المرفق العام القضائي.
المطلوب ألا نعود في الزمن إلى الوراء أي إلى ما قبل 21 ايلول 1990 وما دفع اللبناني والإفراج عن التشكيلات القضائية رحمة بالناس في هذه الظروف المأساوية. واستمرارا للمرفق العام القضائي.
في النتيجة، وفي ضوء كل ما تقدم، لا بد أن نشير وبحق، إلى التباين الموجود بين مبدأ إلزامية أحكام الدستور وبين النظريات الاجتهادية المبالغ فيها، وبين الضمانات الحقيقية والواقعية التي يوفرها التطبيق العملي للمواطنين. فبينما النظريات لا تتحدث إلا عن صورة زاهية براقة لدولة مثالية لا سيادة في مجتمعها إلا للقانون. يتبين أن تصرف المسؤول مغاير لذلك.
فالتصرف على الرعية منوط بالمصلحة العامة
وهذه القاعدة ترسم حدود الإدارة العامة والسياسة الشرعية في سلطان الحكومة وتصرفاتهم على الرعية، فتفيد أن أعمال السلطة – من رئيسها إلى أدنى عامل فيها – يجب أن تبنى على مصلحة الجماعة وتهدف إلى خيرها.
ذلك لأن السلطة بمن فيها ليسوا عمالا لأنفسهم، وإنما هم وكلاء عن الأمة في القيام بأصلح التدابير لإقامة العدل، ودفع الظلم، وصون الحقوق والأخلاق، وضبط الأمن، ونشر العلم، وتسهيل المرافق العامة، وتطهير المجتمع من الفساد، وتحقيق خير الأمة سواء في حاضرها أو مستقبلها بأفضل الطرق والسبل مما يعبر عنه بالمصلحة العامة.
فكل عمل أو تصرف عن الحكام وأعوانهم في السلطة خارج الدستور وعلى خلاف المصلحة، مما يقصد به اسئثار واستبداد أو يؤدي إلى ضرر أو فساد، هو غير جائز.
إن البيان الذي ورد في 8 صفحات يذكرنا بقول للعلامة الفرنسي Capitant:
“عندما يستطرد القاضي في حكمه دليل على أنه غير مقتنع بما قضى به”.
وختاما: “إن حكم القانون هو أمر أساسي في النظام الديموقراطي الغربي. قال أرسطو منذ أكثر من ألفي عام: “حكم القانون أفضل من حكم الفرد، أيا كان”.
“رئيس المحكمة العليا لورد كوك قال مقتبسا براكتون في إعلان 1610: “إن الملك نفسه “يجب أن لا يكون خاضعا لإنسان، ولكن أن يكون خاضعا لله وللقانون، لأن القانون يجعله ملكا”.
والعهد الذي كتبه الإمام علي للاشتر النخعي واليه على مصر.
ورد في “نهج البلاغة” – منشورات “مؤسسة الأعلى للمطبوعات بيروت” – ص 82.
“وإنه ليس على الحاكم أن يخص نفسه بشيء يزيد به عن الناس مما يجب فيه المساواة في الحقوق: وإياك و الإسئثار بما الناس فيه أسوة”.
وختم سائلا: “الى أي مدى سينتصر المفهوم عينه على مفاهيم أخرى تقدم مصلحة المجتمع على مصلحة الإنسان الفرد، ودواعي النظام على دواعي الحرية”.
